Op 22 maart 1977 viel het kabinet-Den Uyl over de vraag of de overheid winst mocht afromen als een bestemmingswijziging een project voor een ontwikkelaar mogelijk maakte. De gedachte was dat een ondernemer profiteerde van de medewerking van de overheid — en dat de overheid daar dan ook wat van mocht zien. Die discussie is nooit echt gesloten. Tot op de dag van vandaag speelt de vraag: mag een gemeente haar planologische medewerking afhankelijk stellen van financiële bijdragen? Het korte antwoord is nee — maar de praktijk is genuanceerder.

Wat is kostenverhaal?

De Omgevingswet — van kracht sinds 1 januari 2024 — bepaalt dat de overheid de kosten van bepaalde planologische veranderingen bij de aanvrager in rekening mag én moet brengen. Denk aan kosten voor stikstofonderzoek, verkeerstellingen en ambtelijke inzet voor het opstellen van een omgevingsplan. Welke kosten dat zijn en tot welke hoogte ze in rekening gebracht mogen worden, is nauwkeurig vastgelegd in de wet en het bijbehorende Omgevingsbesluit.

Dit kostenverhaal kan langs twee wegen lopen. De publiekrechtelijke route houdt in dat het college van burgemeester en wethouders een kostenverhaalsbeschikking neemt en het vastgestelde bedrag int. Zonder betaling mag het project niet starten. In de praktijk wordt echter vaker gekozen voor de privaatrechtelijke route: een anterieure overeenkomst.

Let op: voor projecten die onder het overgangsrecht van de oude Wet ruimtelijke ordening (Wro) vallen — dat kan tot uiterlijk 1 januari 2032 het geval zijn bij lopende bestemmingsplannen — gelden de oude regels nog. Twijfel je welk regime op jouw project van toepassing is? Laat dit dan checken.

De anterieure overeenkomst: meer vrijheid, maar niet grenzeloos

In de praktijk maken ontwikkelaars en gemeenten vaak vooraf afspraken in een anterieure overeenkomst. Daarin worden afspraken gemaakt over de samenwerking, de taakverdeling, de inhoud van de plannen, het kostenverhaal en de eventuele nadeelcompensatie (planschade). Dat biedt zekerheid voor beide partijen en maakt aanpassingen achteraf overbodig.

In een anterieure overeenkomst zijn partijen niet gebonden aan de wettelijke maxima: er kan meer in rekening worden gebracht als beide partijen daarmee instemmen. Maar hier schuilt ook het gevaar. Een gemeente mag haar machtspositie niet misbruiken. Zij moet ook bij het sluiten van een overeenkomst de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen. Als de kosten die via de overeenkomst in rekening worden gebracht substantieel hoger zijn dan wat wettelijk is toegestaan, is de overeenkomst nietig. Het aantasten van zo'n overeenkomst achteraf is echter een achterhoedegevecht — voorkomen is beter dan genezen.

Betaalplanologie is verboden

Het probleem bij onderhandelingen met een gemeente is dat een projectontwikkelaar afhankelijk is van de medewerking van die gemeente — en die afhankelijkheid is niet wederzijds. Kan een gemeente haar medewerking weigeren omdat een ontwikkelaar niet bereid is extra te betalen?

Het antwoord is ondubbelzinnig nee. Medewerking aan een plan kan alleen geweigerd worden als geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Er moet dus een inhoudelijke reden zijn, niet een financiële. De wetgever heeft dit ook expliciet vastgelegd: toestemming voor het verrichten van activiteiten is niet te koop.

Financiën kunnen wél een rol spelen als duidelijk is dat een project financieel niet uitvoerbaar is — maar dan gaat het om de vraag of het project überhaupt van de grond kan komen, niet om het afdwingen van extra betalingen aan de gemeente.

Het gaatje dat de wet heeft gedicht

Vóór de invoering van de Omgevingswet zag de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State nog één opening waarbij een gemeente financiële eisen kon stellen: als een project negatieve ruimtelijke gevolgen had die gecompenseerd moesten worden om het planologisch aanvaardbaar te maken — denk aan compensatie van natuurschade of aanleg van een park — en die compensatie niet wettelijk afgedwongen kon worden, kon medewerking worden geweigerd op een inhoudelijke planologische grond.

Sinds 1 januari 2024 kent de Omgevingswet een regeling om de kosten van dergelijke compensatie buiten het plangebied te verhalen. Dat gaatje is daarmee wettelijk gedicht. Na invoering van de Omgevingswet kan een gemeente geen medewerking weigeren op een zuiver financiële grond, en kunnen in een anterieure overeenkomst geen hogere kosten worden afgedwongen dan wettelijk is voorgeschreven.

De praktijk: theorie en werkelijkheid lopen uiteen

Dit is het juridisch-theoretische verhaal. In de praktijk kan het anders lopen. Hoewel een ontwikkelaar geen anterieure overeenkomst hoeft te sluiten, is het bij grotere projecten verstandig dit wel te doen. Taken moeten worden verdeeld, inhoudelijke afspraken zijn vooraf makkelijker dan aanpassingen achteraf, en zekerheid over kosten is een reële voordeel.

In de onderhandelingen over die overeenkomst kan een gemeente financiële ruimte claimen. En dan kan blijken dat inhoudelijke bezwaren plots meevallen als financieel ruimer wordt gedacht. Dat is niet altijd betaalplanologie — maar de grens is dun. Een gemeente die medewerking impliciet koppelt aan financiële concessies handelt in strijd met de wet, ook als dat nergens expliciet staat.

Planbatenheffing: de discussie is nog niet gesloten

De politieke discussie over wie profiteert van een bestemmingswijziging is ondertussen volop gaande. Sinds begin 2024 loopt een onderzoekstraject naar de invoering van een planbatenheffing: een heffing waarmee de overheid de waardestijging van grond als gevolg van een functiewijziging gedeeltelijk afroomt. Het idee is opgenomen in het regeerprogramma van het huidige kabinet, en in 2025 wordt een advies aan de Tweede Kamer verwacht.

Mocht een planbatenheffing worden ingevoerd, dan verandert het speelveld voor ontwikkelaars ingrijpend. De discussie die in 1977 het kabinet-Den Uyl deed vallen, is daarmee nog lang niet voorbij.

Wat betekent dit voor jou als ondernemer?

Als ontwikkelaar of ondernemer met een bouwplan heb je recht op planologische medewerking als jouw plan inhoudelijk voldoet aan de vereisten. Een gemeente mag die medewerking niet laten afhangen van betalingen buiten de wettelijke kaders. Maar de onderhandelingspositie van een gemeente is sterk, en de grens tussen legitiem kostenverhaal en ongeoorloofde betaalplanologie is in de praktijk niet altijd scherp.

Laat je bij grotere projecten altijd adviseren over wat een gemeente wel en niet mag vragen — en wat jij wel en niet hoeft te betalen. Van Eck.Legal adviseert ondernemers en ontwikkelaars bij kostenverhaal, anterieure overeenkomsten en geschillen over betaalplanologie. Neem gerust contact op voor een eerste bespreking van jouw situatie.