Als ondernemer heb je regelmatig contact met de overheid. Je vraagt informatie op, vraagt vergunningen aan of maakt afspraken over een project. In het bedrijfsleven is een afspraak een afspraak. Bij de overheid ligt dat net iets anders. Maar hoeveel anders precies? En wat zijn je rechten als de overheid een toezegging niet nakomt?

De situatie voor 2019: de burger stond zwak

Tot 2019 was de positie van de burger tegenover de overheid op dit punt zwak. De rechter stelde zich op het standpunt dat een ondernemer alleen kon vertrouwen op uitspraken van het bevoegde bestuursorgaan zelf, zoals het college van burgemeester en wethouders. Maar in de praktijk spreek je niet met organen, maar met ambtenaren. En die hebben niet automatisch beslissingsbevoegdheid.

Het gevolg was pijnlijk: had je braaf informatie gevraagd en op grond daarvan gehandeld, en bleek later dat de schuur die je had gebouwd er toch niet mocht staan, dan moest je hem gewoon weer afbreken. De overheid kon zeggen: die ambtenaar had dat niet mogen toezeggen.

De uitspraak van 2019: een nieuw kader in drie stappen

In een uitspraak van 29 mei 2019, ook wel bekend als De Amsterdamse dakopbouw (ECLI:NL:RVS:2019:1694), heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de bestaande rechtspraak ingrijpend herzien. De beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel verloopt sindsdien in drie stappen.

De eerste vraag is of sprake is van een toezegging. Dat is het geval als bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk is gewekt dat sprake is van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop het gebruik zal maken van een bepaalde bevoegdheid. De betrokkene moet dit aannemelijk maken.

De tweede vraag is of de toezegging aan het bevoegde orgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als de betrokkene op goede gronden mocht aannemen dat de betreffende persoon het standpunt van het bestuursorgaan vertolkte. Dit hangt af van de deskundigheid van de betrokkene en de positie van de ambtenaar. Bij een medewerker van de afdeling Vergunningen ligt dat anders dan bij iemand achter de informatiebalie.

De derde stap is een belangenafweging. Zelfs als een toezegging is gedaan en toerekenbaar is, kan het algemeen belang of het belang van derden zwaarder wegen. Denk aan veiligheid of belangen van omwonenden die op de wet mogen vertrouwen. Als het gerechtvaardigde vertrouwen dan toch niet wordt gehonoreerd, moet worden bezien of de betrokkene recht heeft op vergoeding van de geleden schade.

Welke schade wordt vergoed?

Hier wordt het voor ondernemers praktisch relevant. De bestuursrechter vergoedt uitsluitend de zogenoemde dispositieschade: de schade die je hebt geleden doordat je in het vertrouwen op de toezegging hebt gehandeld. Denk aan kosten die je hebt gemaakt, investeringen die je hebt gedaan of handelingen die je hebt nagelaten. Dit wordt ook wel het negatieve belang genoemd.

Wat niet vergoed wordt via de bestuursrechter, is de winst die je had verwacht te maken als de toezegging was nagekomen: het positieve belang. Daarvoor moet je naar de civiele rechter, en dan alleen als de toezegging de vorm had van een overeenkomst of een eenzijdige rechtshandeling die niet wordt nagekomen.

Recente ontwikkeling: hoe wordt de schade berekend?

Over de precieze berekening van de dispositieschade bestond lange tijd onduidelijkheid. Staatsraad advocaat-generaal Snijders bracht in augustus 2024 een eerste conclusie uit (ECLI:NL:RVS:2024:3420), maar de Afdeling kon die conclusie niet toepassen omdat zij in die zaak geen opgewekt vertrouwen aanwezig achtte.

Op 29 juli 2026 heeft staatsraad advocaat-generaal Snijders in een nieuwe conclusie (ECLI:NL:RVS:2026:4434) zijn eerdere kader voor het eerst concreet toegepast. In die zaak had een projectontwikkelaar op basis van een toezegging van de gemeente Den Haag een perceel als parkeeroplossing gebruikt voor nieuw te bouwen woningen, waarna de gemeente alsnog handhavend optrad. Het perceel mocht namelijk toch niet voor parkeren worden gebruikt. Snijders werkt in zijn conclusie uit hoe de dispositieschade concreet moet worden berekend: door te vergelijken wat de situatie feitelijk is na het gewekte vertrouwen, met wat de situatie zou zijn geweest als dat vertrouwen nooit was gewekt.

Belangrijk voorbehoud: een conclusie van de staatsraad advocaat-generaal is een juridisch advies aan de Afdeling bestuursrechtspraak, geen bindende uitspraak. De Afdeling is niet verplicht het advies te volgen. Het is nu wachten op de einduitspraak van de Afdeling in deze zaak, die meer definitieve duidelijkheid zal geven over hoe de schade in dit soort situaties moet worden vastgesteld.

Wat betekent dit voor jou als ondernemer?

Een afspraak met de overheid hoeft niet altijd nagekomen te worden. Dat klinkt oneerlijk, maar het recht biedt wel bescherming: als een toezegging niet wordt gehonoreerd omdat andere belangen zwaarder wegen, heb je als ondernemer recht op vergoeding van de kosten en schade die je hebt gemaakt in het vertrouwen op die toezegging.

Leg daarom altijd vast wat er is besproken en door wie. Noteer de naam en functie van de ambtenaar, de datum van het gesprek en de inhoud van de toezegging. Dat maakt het aannemelijk maken van een beroep op het vertrouwensbeginsel aanzienlijk eenvoudiger.

Conflicten met de overheid over niet-nagekomen toezeggingen gaan vaak over grote belangen en zijn vrijwel altijd juridisch complex. Van Eck.Legal adviseert ondernemers bij dit soort geschillen en helpt je te beoordelen welke rechten je hebt en welke weg het meest kansrijk is. Neem gerust contact op voor een eerste bespreking.